我國糧食安全正面臨新的形勢和考驗：賣糧難再現、進口激增、庫存爆滿、資源環境緊張、“天花板”壓頂……中央也著手開始應對，制定新的糧食安全戰略、啟動目標價格改革試點、加快農業發展方式轉變等，加快了糧食政策和糧食戰略調整的步伐。

    升級糧食支持政策

    現行糧食支持政策正陷入困境，改革勢在必行。但這一改革不是要削弱或者取消支持，而是要升級。國務院發展研究中心學術委員會秘書長程國強表示，對農業實行支持與保護，是目前發達國家的通行做法。

    “農業具有弱質性、公共性、外部性等特點，與非農部門相比，農業總是處于相對不利的地位，而糧食等主要農產品又確保了國家糧食安全，為社會穩定和經濟發展提供基礎支撐，同時農業還具有多種功能，如保持生物多樣性、保護水土和環境、發揮就業緩沖作用等。”程國強說，這就是為什么大多數國家都會對農業進行支持和保護的原因。

    數據顯示，經合組織國家農業補貼平均水平為21.7%，遠高于我國的9.1%。與韓國52.1%、日本47.3%的補貼水平相比，我國相差更遠。這說明我國對糧食等農產品的補貼力度有待進一步提升。當然，補貼的方式需要改革。

    改革的取向，是減少價格支持政策對農產品市場的扭曲影響，切實發揮市場配置資源的決定性作用。去年，我國從部分地區的大豆和棉花入手，推進目標價格改革試點，這是一個嘗試。目前來看，改革取得了一定成效，但也面臨操作復雜、落實成本高等難題。

    程國強說，現在應該在目標價格試點的基礎上，推行“升級版”的支持政策。該“升級版”政策不再以一定價格為補貼的觸發標準，也不再針對特定產品，而是只要種植糧食作物，不管什么品種，種植者均可按實際面積獲得補貼。糧食價格則只要不出現大的波動就讓它隨行就市。

    這樣的政策會減少對市場的干預，相對于目標價格制度，其優點是簡便易行，也有利于糧食品種根據市場需求和價格信號進行調整，同時可以規避世貿規則對特定農產品8.5%的補貼限制。

    “WTO將農產品‘黃箱補貼’分為特定產品補貼和非特定產品補貼，分別進行約束。一般而言，特定產品補貼的微量允許由于是該產品產值的8.5%，補貼空間相對較小，容易被突破；非特定產品補貼的微量允許是整個農業總產值的8.5%，補貼空間較大。”程國強說。

    當然，長遠來看，我國糧食支持政策還須從“黃箱補貼”向“綠箱補貼”過渡。所謂“綠箱補貼”，主要包括對農業科技、水利、環保、保險等方面的補貼，它不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲作用，因此為世貿規則所允許。

    一、立足國內保重點

    2013年12月的中央經濟工作會議和2014年的中央一號文件確立了我國新的糧食安全戰略，即“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”。專家表示，這句話大家可能已經不陌生，但對它的理解還須進一步深化。

    首先，新戰略強調了要依靠自己�？诩Z，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全，在此基礎上，允許“適度進口”。“‘適度進口’首次被明確為我國糧食安全戰略的一個組成部分。”國務院發展研究中心農村部部長葉興慶說。

    二、新戰略在重視糧食數量的同時，更加注重品質和質量安全;在保障當期供給的同時，更加注重農業可持續發展。

    專家表示，把這幾個方面結合起來，能更好地理解“立足國內保重點”的具體所指。

    1、重點�？诩Z和谷物，尤其是口糧。

    口糧包括小麥和大米，這兩個品種是一點都不能含糊的。至于玉米，農業部近期選擇山西、內蒙古等10個省區開展“糧改飼”試點，這里的“糧”就是指玉米，可見玉米種植結構的調整已經啟動。

    2、重點保產能。

    農業部部長韓長賦最近明確表示，推動糧食生產由注重年度產量向穩定提升糧食產能轉變，實現“產量穩定”、“藏糧于地”、“藏糧于技”。

    “‘藏糧于地’就是加快建設高標準農田，有計劃分片推進中低產田改造，優先在東北、黃淮海和長江中下游等水稻、小麥主產區，建成一批優質高效的糧食生產基地；‘藏糧于技’就是走依靠科技進步、提高單產水平的內涵式發展道路。”韓長賦說。

    3、重點保障可持續。

    程國強表示，我們對糧食安全的認識應該提升，并不是糧食產量越高越好，如果為了追求短期產量而損害長期的可持續性，這也是與新的糧食安全戰略相悖的。如今，我國正在逐步推行污染土壤修復，退耕還林、還草、還湖，土地輪作休耕等措施，就是為了可持續的糧食安全。

    三、實施全球農業戰略

    既要保障糧食等農產品供給，又要保護農業資源環境，這要求我們必須統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源。“這絕不僅僅是從國外多進口點糧食那么簡單。”程國強說，其實質是要實施全球農業戰略，構建符合國家糧食安全戰略需要的，持續、穩定、安全的全球農產品供應網絡。

    程國強認為，全球農業戰略包含5個方面的內容。

    1、持續穩定、可預見的直接貿易戰略。

    我國應與有關供應國、跨國企業等建立持續穩定、可預見的戰略貿易伙伴關系，保障油脂油料、棉花、食糖、肉制品、乳制品等國內供需缺口較大、需求持續增長的農產品的持續穩定進口。

    2、農產品進口多元化戰略。

    即加快布局境外農業投資與合作，支持有關農業資源豐富的國家，特別是發展中國家，提高農業綜合生產力，促進增加全球農產品的有效供給，為中國全面實施多渠道、多區域、多品種的多元化進口奠定基礎。

    3、境外農業投資戰略。

    這要求大力培育境外農業投資主體，鼓勵和支持有條件的各類企業到境外進行農業投資，逐步建立全球農產品進口供應網絡和全球農業資源供應鏈。

    4、新型農業國際合作戰略。

    對發展中國家，重點支持其提高糧食綜合生產能力和糧食自給能力，由此增加全球糧食市場供應、改善全球糧食安全形勢;對發達國家、農業大國，則重在與之合作推動完善全球農業治理機制，制定全球農產品貿易規則等。

    5、創建全球大宗農產品交易中心。

    作為全球最大的農產品進口國，我國目前仍然缺少有效的風險管理工具。應盡早謀劃建立全球大宗商品交易中心，使我國在國際大宗農產品的定價上贏得更多話語權。

    程國強說，我國發展到現階段，糧食安全戰略必須要有全球視野、世界布局，我國也有了實施這種戰略的能力。“只要在上述幾個方面持續取得成果，國外農產品供應是可以有保障的。即使出現無法預料的極端情況，國內至少還有大米、面粉可吃，還有潛在產能可以調動。”

    作者程國強，農業經濟學博士，現任國務院發展研究中心學術委員會秘書長。