我國現行土地制度為何非改不可？

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要“健全城鄉發展一體化體制機制”，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果�！稕Q定》提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。今天，我們就來聚焦這一系列的政策會給農民生活帶來什么樣的變化，新一輪農村改革如何破題。請問三位嘉賓，我國現行的土地制度的弊端是什么，在運行過程中對經濟社會又產生了什么樣的影響？突出矛盾都有哪些？

　　童代志：現行土地制度弊端導致社會矛盾多發

　　城鄉土地二元結構是現行土地制度最大的弊端。具體來講有三方面。第一，沒有把集體土地和國有土地賦予同等的法律地位。第二，集體所有權的權能不完全，只有占有和使用權利，沒有充分體現收益和處分的權利。第三，農村土地還沒有形成一個可以進入市場交易的有機運行機制。此外，農村還普遍存在“空心村”現象。城鎮化和工業化之后，農民都進入城鎮了，農民的建設用地怎么辦？現在土地的閑置浪費現象比較普遍。

　　徐旭忠：征地拆遷矛盾占基層上訪量一半

　　我們在基層調研時發現，過去的十多年，我國的工業化、城鎮化速度非�？�，對土地需求日益增加，在各地大批大量的征用農民土地造成一系列的社會矛盾。目前土地管理法中對農民征地拆遷的補償相對還是比較低，更多的是被政府或者開發商占去了，農民的收益是比較少的，所以引發了很多社會矛盾。一些基層為了應付這些矛盾，有的耗費了大量人力物力。我們在調研時了解到，由于征地拆遷造成的上訪占基層上訪量的一半，這對社會穩定造成很大影響。

　　劉守英：現行土地制度非改不可 四大突破點

　　現在這套土地制度出現了一些弊端，確實到了非改不可的時候。十八屆三中全會也是應對目前土地制度在運行中的這些問題提出來的改革路徑，主要突破點體現在四個方面：第一，要改變現在城市國有土地和農村集體建設用地這兩種土地進入市場不平等的格局。就是說國有建設用地就是一個管道，政府征收農民土地之后，政府獨家出讓給用地者，這導致政府和農民之間的利益矛盾。第二，同地同價同權，也就是說國有建設用地可以租賃、轉讓、抵押，未來集體經營性建設用地就是同地同權，也就是說國有建設用地現在有什么權利，未來集體建設用地也有什么權利，這樣在權利上也實現了賦權的平等。第三，增值收益的分配。集體經營性建設用地如果不能進入市場，農民就不可能分享土地在城鎮化進程中的增值收益，十八屆三中全會對增值收益的分配機制也提出了改革路徑。第四，農村集體建設用地大量閑置的重要原因就是沒有市場通道。實際上集體經營性建設用地有了進入市場的規則和平臺，有了價格形成的機制，未來集體經營性建設用地就可以進入市場，這樣就可以提高土地利用效率，也增加了農民財產收入的渠道。我覺得改革的價值是有革命性的。

　　為什么提“農村集體經營性建設用地同權同價”？

　　改革開放以來，以實行家庭聯產承包責任制、土地拍賣制度等為代表的土地改革，解放了農村生產力，推動了城鎮化的發展。然而，我國目前的二元化土地管理結構弊端不斷凸顯，難以適應新型城鎮化建設的要求。同時，農民并沒有充分享受到土地轉讓和升值帶來的權益，土地財政問題也日益突出。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　劉守英：能否通過市場配置土地資源非常重要

　　十八屆三中全會《決定》的主線就是市場在資源配置中起決定性作用。為什么把建立城鄉統一的建設用地市場放在這個主線里來寫，非常重要的原因就是未來如何通過市場來配置土地資源，實際上對整個《決定》能否真正實現市場在資源配置中起決定性作用非常重要。

　　將建立城鄉統一建設用地市場放到建立開放有序市場的大篇章里

　　第二個原因就是農民如何分享城鎮化、工業化的成果，核心就是土地的利益如何讓農民分享，而現在的這套土地權利安排制度實際上是不利于農民分享土地在城市化進程中增值收益成果的。所以這次《決定》將建立城鄉統一的建設用地市場放到整個建立開放有序市場的大篇章里來寫，是非常有意義的，就是解決下一輪經濟發展過程中如何市場配置資源，提高土地利用效益，增加農民的財產性收入。

　　重慶推行“地票”制度的實踐與啟示

　　2008年12月4日，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶市，經國務院批準，成立了全國首個農村土地交易所——重慶農村土地交易所。童代志就是這樣一位身處改革第一線的實踐者。請童總介紹一下重慶推行“地票”制度的具體做法以及現在的進展情況。

　　童代志：“地票”推行5年為農村輸送200多億元

　　重慶在2007年作為國家城鄉統一建設用地的試點，我們在探索怎樣統籌城鄉土地利用就提出要創新農村閑置廢棄建設用地的利用途徑，提出了開展“地票”交易實驗。這也得到國土資源部以及國務院相關部門的支持和認可。在相關部門的支持和領導下，應該說取得了一定的進展，我們探索實驗有序進行。我們之所以要搞“地票”實驗，其目的就是要統籌城鄉土地利用，要盤活農村閑置廢棄的建設用地。第二個做法，我們主要對農村的閑置廢棄建設用地進行復墾，復墾指標進行公開交易，交易之后的收益歸原來的復墾農戶，交易后形成的指標就形成地票，地票就可以在重慶市符合城鄉規劃區內的新增建設用地轉用使用。這是一個基本的原理和做法。在這五年，我們總共交易了12.8萬畝土地，成交金額是261億多元，應該說為“三農”以城補鄉的方式輸送了200多個億的資金到農村，到農民，到農戶。這是地票開展的目前情況。

　　“地票”制度遵循的幾條底線

　　在改革過程中還有一個底線收益。一是我們堅持了耕地保護這條紅線，所以我們將復墾為耕地形成的指標來交易。二是要維護農民的權益。我們在地票改革當中，尊重農民主體，復墾是農民，收益是歸農民，我們通過直撥這種方式保證價款能到農民手里。三是要考慮生態環境、生態安全。不是哪里的地都能復墾，實際上我們也是按照重慶市的五大功能區建設實施，重點是在生態需要保護的地區，這些地區是生產地票的來源。

　　“地票”推動金融下鄉 激活農村金融

　　另外就是對金融下鄉起到很好的作用。我們都說金融要支持“三農”，怎么支持？我們通過地票，首先在這個運行過程中解決了農村建設用地復墾資金來源問題，現在重慶市可以通過復墾項目立項，備案以后可以融資，銀行是支持的。包括我們在金融改革當中提到，農村的資金主要要用于農村。對農村的支持，涉及到土地，包括承包經營權的擔保抵押，包括審慎推進農民住房的擔保抵押轉讓，這些方向都有體現。

　　徐旭忠：“地票”在生態扶貧搬遷中發揮重要作用

　　重慶市實施了一個政策，就是對高山貧困人口實行高山生態扶貧搬遷，而地票恰恰在搬遷當中發揮了很重要的作用。為什么這樣說呢？我曾經到一個農戶家去，他從高山上搬下來，整個房屋建設大概是占地90平方米的農房，整個花費的資金是17萬多，這其中他得到很多補貼，比如扶貧方面的，包括農村危舊房改造方面的一些補貼。但是中間最大的一個補貼是什么呢？就是地票。他原來宅基地面積比較大，將近一畝，通過中間差就形成地票，然后他到農村土地交易所進行交易，形成這部分收益，全部返回給村集體和老百姓，其中老百姓占85%，應該說大部分都歸老百姓。那戶老百姓在地票的收益上就獲得將近8萬塊錢，再加上其他補貼，他自己掏了不到9萬塊錢就從高山上搬下來了。

　　“地票”推動重慶戶籍制度改革

　　重慶正在推進城鄉統籌，特別是戶籍制度改革，我在江津調研時，遇到一個農民，他進城打工十多年了，實際上就是一個準市民了，但是他沒有城市戶口，農村宅基地基本上也廢棄了。很多房子由于長年風吹日曬，沒人住，價值就非常低了。后來通過地票復墾，這戶人家也獲得城鎮戶口了，他也獲得了大概9萬多塊錢的地票收益。我在采訪時了解到，他在城區買了一套商品房，大概20多萬，地票方面的收益也補貼了他部分商品房的價款。老百姓實實在在的得到了一些財產性的收入。

　　集體經營性建設用地怎么入市？

　　這次《決定》當中把集體經營性建設用地通道已經打開了，未來怎么進入市場？讓集體土地享有跟國有土地一樣的地位，在具體操作中應該遵循什么樣的原則？網友在新華網發展論壇上提問，現在農村集體土地都可以入市嗎？農民的宅基地可以自由買賣嗎？

　　劉守英：土地進入市場的規則決定改革成敗

　　這個可能是《決定》出來以后下一步怎么樣貫徹落實土地制度改革的問題。尤其是集體經營性建設用地怎么進入市場？這一套規則的建立可能決定改革的成敗。這其中，首先面臨的問題就是集體經營性建設用地的界定和已經進入市場又是處于經營狀態的存量集體建設用地怎么解決？

制度的完善比頭腦的熱度更重要

　　下一步還要探索的就是，第一，對權屬必須要清楚。進入市場的集體建設用地如果不確權，權屬不明確，非常麻煩。第二，要把這些集體建設用地納入規劃。這樣不符合規劃和用途管制的集體建設用地要進入市場，就不行，管制會更嚴。第三，建市場交易平臺。就是集體建設用地進市場不能再偷偷摸摸幾個人搞，要到交易市場上去。交易平臺有什么好處呢？防止少數人犯錯誤，同時也真正讓集體建設用地的價值讓大家分享。第四，機制定價體系。按什么規則來進市場呢？未來集體建設用地體系、地價體系要完善。還有就是稅收，集體建設用地允許進市場，那么集體建設用地價值有一部分就要回到社會，不是說你的地，拿來去租，去轉讓，所有錢都是你的，這也是不公平的，要通過一部分稅收回到國庫里，解決整個社會利益分配的問題。有關部門和地方政府在推進集體建設用地進市場的過程中，制度的完善比頭腦的熱度還要重要，要不然我們就會適得其反。

　　入市限制條件首先是符合規劃和用途管制

　　農村集體土地都可以入市嗎？這個問題現在問得最多，爭議也最大，也是被誤解最大的一塊。首先十八屆三中全會的《決定》里明確提出集體經營性建設用地進入市場，而不是指的所有用地，你家這塊地，你想弄個企業，你想租給人家，不是這樣的。是什么原因造成誤解呢？土地的屬性有別于其他資源資產，非常重要的一方面就是規劃和用途管制，就是你不符合規劃和用途管制，這個土地就不可能越出土地屬性使用。第二，集體建設用地具體指的是什么呢？是經營性建設用地，不是所有的集體建設用地都可以入市。

　　土地增值收益應當怎么分？

　　三中全會《決定》出爐以后，有關城鄉統一建設用地市場的話題成為了專家和媒體討論的熱點。我們看到非常多的人關心，農民作為集體經濟組織成員，毫無疑問是這一輪改革的主角。政策制定的初衷一定是要保證讓農民享受到土地增值的收益，保證和實現法律賦予農民的財產權利，那如何做到呢？隨著社會經濟的快速發展，土地增值空間受到越來越多的人關注，帶來的另一方面問題就是，面對這樣的一塊“蛋糕”，誰都想來“切一刀”。請問劉研究員，土地增值收益要考慮哪些因素？應該如何分配最為合理？

　　劉守英：現行土地增值收益分配不合理

　　農民更關心的就是未來土地的開發，他自己能不能有一塊。有的覺得是沒拿到，有的覺得是沒什么希望。那中心反映的問題就是目前這套增值收益的分配是嚴重不合理的。農民的地轉建設用地都征走了，而給他的補償是按照原來的農用途一個倍數補償。另外一個就是政府，現在大家都在抨擊土地賣地財政，但是政府在整個增值收益環節里只是土地征用出讓的環節，出讓這個環節的增值收益政府確實拿了大頭。但是整個城市建設中，土地增值收益是不斷開發、不斷上漲，政府出讓的土地，到了誰手上，增值收益就是在用者手上。實際上未來增值收益上漲的一部分主要是在用地者，比如說開發商，他為什么囤地？他放到那兒就可以漲很大一塊，這一套分配機制顯然是非常不合理的。這次三中全會也是用心良苦，最終是要合理提高個人的收入。

　　五大因素決定土地增值收益劃分

　　我們講要兼顧三個主體：國家、集體和個人。原因是什么？就是整個土地增值收益產生是非常復雜的。從我們的研究來講，最起碼有幾個因素導致土地的增值收益：一個是規劃和用途管制。就是規劃你是做商業用途，規劃你做農用途，那就是規劃和用途管制把你土地的價值、未來的空間基本上就給你框死了。第二，基礎設施建設。就是你這個路、地鐵不通到你這兒來，那你土地的價值不可能漲那么高。第三，區位條件。偏遠地區農民土地的增值空間和成交肯定是不一樣的。比如北京這種特大城市，土地價值的升值空間和一個很小城鎮的土地增值收益也是不一樣的，區位條件不一樣。第四，人口的聚集。大量的人口進城以后，產業發展，人口聚集，對土地的需求上升，土地的價值上升。第五，所有權的價值，就是集體所有權，就是原住民土地所有權的價值。所以這五個因素共同決定了土地增值收益到底應該分多少。

　　怎么讓農民工獲得應有的財產權利保障？

　　新華網記者在街頭采訪到的幾位農民工都不約而同地在擔心一個問題：世世代代賴以生存的土地，能為我帶來什么？這也是近期在互聯網上討論很熱烈的一個問題，還有網友在新華網發展論壇上留言說，新一輪的農村土地改革怎么讓這些農民工從家鄉土地資源中獲得應有的財產權利保障？也有人提出，伴隨著城鎮化大潮，會不會有些地方出現打著改革的旗號，實際趕農民進城、變相圈地，讓農民流離失所，您認為應該怎樣防止出現這類現象？

　　劉守英：給農民完整的承包權 即使進城也不能剝離

　　農民最擔心的是什么？就是出去的人土地財產權怎么保證的問題。我自己覺得，這一塊下一步可能要有更明確的制度設計。第一個就是農民的承包權要給完整，占有權、使用權、收益權、流轉權，要給完整。第二件事，在地方操作過程中，最重要的是權利實現，就是不管這個人到哪兒去，去多久，是否變成了城里人，只要他原來是以農民身份獲得了這個承包地，這個權利就是他的。這里面有很重要的兩條必須要堅持的原則，就是地方政府不能以農民變成城市戶籍以后就把他的承包地給收走。第二，經濟工作會議開的同時也開了城鎮化會議，就是農民融入城市的比重越來越大，但是即便他融入城市，這個土地是他的財產權，我們不能因為他變成市民就把他的承包權給拿走。第三，承包地最重要的就是地租權，這個地就是人家的，土地的出租租金就是農民的，這個必須要明確。

　　警惕土地改革“走偏”的三種表現

　　至于網友擔心的，伴隨著城鎮化大潮，會不會有些地方出現打著改革的旗號，實際趕農民進城、變相圈地，讓農民流離失所？我覺得這些網友是非常有真知灼見的�，F在大家都在說改革，改革千萬不能作為一個旗號�，F在在推進改革過程中最擔心的就是走偏�，F在我們面臨的第一個問題在哪里？地方政府的征地賣地機制沒改，然后就去動農民的宅基地、承包地搞流轉，建房子，來節約用地，來搞城市建設，那這個改革就是走偏的。第二，檢驗你是真改革還是假改革的重要標志是兩個，第一個，是不是以增大農民的財產權為宗旨的，改革的制度安排的最終目的是擴大農民的財產權賦權，增加農民的財產收益，這個方向就是改革。如果你改了半天，把人改上樓，最后縮減了農民財產權益，那這個改革就是走偏，這就是借改革的名義。第三，是不是提高土地效益�，F在城市用地效率也不好，農村用地效率也不好，非常重要的是在土地資源配置制度安排上有問題。所以在土地制度改革的根本目標上，實際上是要通過制度改革來改變我們目前土地粗放利用，結構不合理，土地很多用在政府財政，用于整個政府的開支，這個是要來調。我們制度改革以后，市場配置程度提高，土地利用效率提高，通過這些來保證我們未來的用地空間，也改變現在粗放的經濟發展方式。

　　在農村土地改革的進程中，哪些紅線必須堅守？

　　童代志：耕地、生態、群眾利益和社會穩定

　　農村土地改革當中有三條紅線必須要把握�。旱谝粋�就是堅持保護耕地和糧食安全這個紅線，一定要堅持，就是我們要堅持規劃和用途管制制度。第二個就是堅持生態保護和生態安全問題。農村土地如果都用來搞工業，這會造成生態環境的破壞。農村土地改革要按照國家主體功能區戰略來推進，在改革過程中，一定要注意生態安全、生態保護。第三個就是要堅守堅持維護群眾的權益和社會穩定。

　　徐旭忠：改革要從農民利益出發，提高農民話語權

　　農村集體經營性建設用地入市對整個改革來說是非常難的。之前很多省市也在試點改革措施，但是步伐是非常慢的，這一點說明了改革的難度。下一步改革還是要處理好幾個方面的關系：一方面，要加強頂層設計，建立配套的改革制度。農村集體建設用地之所以進不了市就是國家的法律已經決定了它沒有合法化，所以這就造成改革缺少上層的法律支撐。另外，改革一定要從農民的角度出發，不能損害農民的合法權益，要提高農民在改革當中的話語權。第三，政府要回歸本位。政府要做好規劃，做好用途管制，扮演好監管者的角色。

　　劉守英：用途管制、試點先行、形成合力

　　這幾條原則是必須要堅守的。第一，用途管制和規劃。很多人講為什么土地進市場就那么費勁？土地是一種非常獨特的資源，就是有規劃和用途管制。第二件事，土地權益保障的原則。這牽扯到改革的目標，就是真改革、假改革的最大區別，如果你不是以財產權為中心的改革，你最后可能是有很大問題的，改革的動機可能都會有很大的問題。第三，整個改革過程中要形成各主體之間的良性互動。中國改革最重要的經驗就是底層先發現問題，農民主體先動起來，然后開始創新，地方政府開始配合，理論界開始呼應，中央再做決策。這一輪改革中也要注意各階層之間良性互動，共同形成改革的合力，把這場艱難的但又是非常重要的，對于中國現代化進程舉足輕重的這一輪改革順利的推進下去。