今年中央一號文件明確提出，創新農業經營體制機制，構建集約化、專業化、組織化、社會化的新型農業經營體系。培育新型農業經營主體是構建新型農業經營體系的關鍵。近期農業部產業政策與法規司赴山東省齊河縣、武城縣和上海市松江區進行專題調研，走訪種糧大戶、農民合作社、家庭農場和農業企業等，了解其發展面臨的主要困難和政策需求。在調研中，我們發現，地方上培育新型經營主體的意識及各類新型經營主體發展的積極性都很高，也反映出不少困難和問題，對國家給予政策扶持滿懷期待。通過調研，我們認為，國家在支持新型農業經營主體政策導向已經明確的基礎上，有必要細化政策措施，抓好政策落實，為新型經營主體發展創造良好的外部環境。

    明晰界定家庭農場概念內涵

    家庭農場的概念可大致表述為：家庭經營，規模適度，一業為主，集約生產，即以農戶為經營主體，主要利用家庭勞動力，生產經營規模適度，專業化、標準化、集約化、商品化水平較高，且以農業收入為主要收入來源的農業生產經營單位。

    經過幾年探索發展，人們對農民合作社和農業龍頭企業的認識逐漸清晰，相對模糊的是如何區分專業大戶和家庭農場的概念。家庭農場的提法在十七屆三中全會的《決定》中已有體現，今年中央一號文件出臺后，家庭農場更受關注。目前地方上探索發展家庭農場的熱情高漲，要求明晰界定家庭農場概念，以利于制定更有針對性的政策。

    松江區為了避免在工業化、城鎮化快速推進過程中可能出現的農地粗放經營問題，從2007年下半年起探索發展糧食為主的家庭農場。結合松江成功實踐，我們歸納總結家庭農場的概念可大致表述為：家庭經營，規模適度，一業為主，集約生產，即以農戶為經營主體，主要利用家庭勞動力，生產經營規模適度，專業化、標準化、集約化、商品化水平較高，且以農業收入為主要收入來源的農業生產經營單位。家庭農場應具備四個基本特征：

    一是家庭經營。

    松江明確提出的一條原則是“經營者自耕”，即家庭農場經營者原則上必須是本村農戶家庭，且必須主要依靠家庭人員從事農業生產經營活動，不得將所經營土地再轉包、轉租給第三方經營；除季節性、臨時性聘用短期用工外，不得常年雇用外來勞動力從事家庭農場的生產經營活動。松江區泖港鎮腰涇村34歲的家庭農場主李春風，2009年從企業辭職回家經營父親的家庭農場（農場主超過60歲原則上要退休），現在農場靠他自己和父母三人經營（妻子在企業上班，不參與農場經營），只需要在農忙時雇1~2人即可，且時間一般不超過一周。從這個角度看，外來的城鎮居民或者其他投資者建立的農場，或者長期雇傭勞動力的農場，都不能算作家庭農場。

    二是規模適度。

    為了充分發揮家庭經營優勢，家庭農場規模一定要適度，不能太大。松江區農委封主任認為，“度”是家庭農場的生命力所在。松江區家庭農場經營耕地規模一般為100~150畝，最少的有80多畝，最多的有200畝左右。目前全區1206個家庭農場共經營耕地13.7萬畝，每個農場平均113畝。松江在確定規模適度原則時主要考慮四個方面：其一，根據當地農業機械化水平，一個勞動力能經營耕地的最大規模；其二，家庭至少經營多大面積土地，才能通過自己的勞動致富；其三，當地農村勞動力轉移就業情況，有多少土地可流轉出來；其四，家庭農場收入水平要適當高于外出打工收入，目前松江家庭農場年收入水平一般超過外出務工家庭年收入的15%左右。經過測算，在松江區年收入達到10萬元左右的家庭農場規模需在100畝以上。此外，家庭農場規模不宜過大，從業收入不能超過外出務工家庭收入太多，否則會引發攀比，致使農民重新要地自營，家庭農場經營規模也不會穩定。如果家庭農場規模過大，需要雇傭大量工人，就會出現勞動監督問題，導致成本增加，進而喪失家庭經營優勢。因此，要綜合考慮不同地區經濟社會發展階段水平、農村勞動力轉移程度、農地資源稟賦、產業差異、各業收入均衡等因素，因地制宜地確定家庭農場經營土地的合理規模。

    三是一業為主。

    長期以來，我國農業成了苦臟累、收入低產業的代名詞，年輕人不以務農為榮，導致農業勞動力結構性矛盾日益突出。家庭農場的出現，逐步改變著人們的認識。家庭農場最大的吸引力在于，依靠農業為主的專業生產經營也能增收致富。松江區近幾年每年對100戶家庭農場的抽樣調查結果表明，家庭農場的農業收入水平是比較可觀的。2008~2012年，家庭農場畝均凈收入由552元提高到847元，年均凈收入由8.1萬元增至9.5萬元，2012年畝均凈收入800元以上的家庭農場占65%。種養結合家庭農場的收入水平更高，一年凈收入平均可達15萬元左右（種糧收入10萬元、代養1000頭豬收入5萬元）。在松江區，農業已經成為一種“體面的職業”，從事農業同樣可以獲得“體面的收入”，過上“體面的生活”。

    四是集約生產。

    與小規模農戶相比，家庭農場規模適度且不是很大，專業化生產、集約化經營可以有效地發揮規模效應和家庭經營優勢。在松江區1206戶家庭農場中，專門種糧的有1013戶，種養結合的有53戶（既種糧又養豬），機農一體的有140戶（既種糧又從事農機服務）。為保證耕地由優秀農場主經營，松江通過“經營者擇優”等原則，建立家庭農場主的準入和退出機制，并強化培訓和考核。家庭農場主也普遍具有較強的危機意識和競爭意識。為了經營管理好家庭農場，農場經營者積極參加各種培訓班，掌握最新農業科技知識。

    經過六年實踐，松江職業農民群體逐漸生成壯大，農業經營者素質明顯提高。更重要的是，家庭農場作為農業經營主體，在不違反現行農地制度和尊重農戶意愿基礎上，通過耕地流轉，將土地、勞力、農機等生產要素適當集中，實現集約化經營、專業化生產，有效提高了勞動生產率、土地產出率和經濟效益。目前松江區99%的土地流轉給了村集體，家庭農場經營面積占全區糧田面積的80%，水稻畝產五年增加6.1%，大大提高了糧食生產的專業化、標準化、集約化水平。

    家庭農場與專業大戶的主要區別是：專業大戶雖然也進行專業化生產，但其經營規模更具彈性，在不同地方專業大戶標準可能差異很大，土地經營規模從幾十畝到幾百畝、幾千畝乃至上萬畝不等，而且規模越大越需要長期雇工。齊河縣百畝以上的種糧大戶達到48個，其中，千畝以上的有11個。該縣種糧大戶王成亮流轉了3個鄉鎮、11個村的1.32萬畝耕地，成為山東省首位萬畝種糧大戶。從一般意義上講，經營規模在200畝以下的專業大戶最有可能成為家庭農場，而大于這個規模，就可能超過夫妻二人或一個家庭2~3個勞動力的經營管理能力，往往要長期雇用農業工人，也失去了家庭農場的內涵概念。

    雖然家庭農場本身有很多優勢，備受關注，但家庭農場模式并非唯一選擇。選擇哪種適度規模經營模式，要從各地實際情況出發，要按照農民自愿、因地制宜的原則來確定。例如，上海市準備在條件適合的金山區和奉賢區引導農民發展家庭農場，寶山區主要發展集體農場，崇明區主要發展合作社，江蘇太倉主要發展合作農場，山東主要發展種養大戶、合作社和各類農業龍頭企業。不同新型經營主體各有特點和長處，在政策扶持上要有針對性，不宜厚此薄彼，更不宜不顧實際地予以行政推動。要注意的是，繼合作社風起云涌之后，當前許多地方開始對發展家庭農場熱情高漲，更需要避免盲目推動、行政干預、違背甚至侵犯農民利益，要加強政策法律方面的引導和規范。

對新型農業經營主體給予更多補貼（助）

    扶持新型農業經營主體健康發展，保障商品農產品供給，需要逐步調整農業補貼的投向與結構，切實增強補貼政策的導向作用。

    農業“四補貼”政策在調動農民種糧積極性方面曾經發揮了重要作用，但就刺激糧食生產而言，目前政策導向功能在很多地方已經逐步弱化。從調研情況看，山東和上海在農業補貼發放機制上有一定差別，除農機具購置補貼與購買農機掛鉤外，其他三項補貼，山東基本上隱性地歸原承包戶所有，上海是歸經營者所有。在武城縣，小麥直接補貼和農資綜合補貼按種植面積合并發放；小麥良種補貼每畝10元，體現為低價統一供種，棉花良種補貼15元、玉米良種補貼10元以現金發到卡里，小麥直補、農資補貼和良種補貼都由流轉雙方協商，一般是給種植大戶了。由于隱含農業補貼，山東種糧大戶承擔著高額土地租金。王成亮的土地租期是20年，前三年每畝租金是1000元，三年后每畝租金是1000斤麥子按當時市場價計算；武城縣800畝種糧大戶譚英偉的土地租金也是1000元/畝。而在松江區，種糧直接補貼是現金方式直接發到家庭農場等經營者的一卡通里，良種補貼是給經營者直接發放實物，農資綜合補貼大多也是給經營者發放實物，這三項補貼都是按照經營者的實際經營面積測算并發放的。區農委對家庭農場的土地流轉費進行合理控制，每畝土地租金是500斤稻谷，以實物或折現金支付。按市場價格計算，2012年100戶農場平均土地流轉租金是724元/畝。

    像其他許多地方一樣，中央財政支付的農業補貼在山東也變成了人人有份的普惠制收入補貼，不能有效起到激勵糧食生產的作用。對規模種糧的支持，主要體現在地方財政上。為支持種糧大戶發展，山東省按照財政部開展種糧食大戶補貼試點工作的要求，細化實施方案，將糧食種植面積300畝及以上（其中小麥或水稻面積150畝及以上）的大戶納入補貼范圍，對4000畝以下的大戶每畝補貼230元，4000畝以上的每戶給予定額補貼100萬元，補貼資金與建設改造農田水利、晾曬、倉儲設施，購置農業機械設備、農資等掛鉤，實行報賬制。雖然中央財政給上海的農業補貼較少，但上海通過加強配套等措施加大對家庭農場的補貼支持力度。松江區政府對全家將土地流轉給村集體的老年農民（男60歲、女55歲以上）每人每月給予150元養老金補貼，鼓勵農民自愿轉出土地，穩定家庭農場土地流轉關系。2013年3月份之前，區財政對種植水稻的家庭農場每年每畝給予200元土地流轉費補貼；從3月份開始將其改為獎勵補貼，獎勵范圍有家庭農場糧食高產競賽、秸稈還田、農機直播、新農藝新技術推廣、生產考核等，與考核結果掛鉤。此外，市、區財政對家庭農場按農機總價的50%~70%進行補貼；家庭農場的水稻保險保費全部由區財政承擔。

    扶持新型農業經營主體健康發展，保障商品農產品供給，需要逐步調整農業補貼的投向與結構，切實增強補貼政策的導向作用。

    一是每年將良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼的增量主要用于規模種糧的新型經營主體。

    鼓勵良種補貼、農資綜合補貼的實物補貼方式，探索向種糧的專業大戶和家庭農場免費供應良種、優惠價格直供農資，并優先提供農機具購置補貼。加強地區之間農機補貼名錄的銜接，讓農民在異地購置名錄內農機可以在家鄉所在地獲得補貼。

    二是在擴大種糧大戶補貼試點范圍的同時，完善政策落實機制和辦法。

    針對種糧大戶在購買農資和投入農業生產設施建設中很難得到發票的實際，在加強稅收監管的同時，鼓勵探索按照土地經營規模給予相應的定額補貼。

    三是加大對糧食以外規模經營主體的補貼力度。

    將畜禽良種補貼、能繁母豬飼養補貼、動物防疫補助、測土配方施肥補助等政策，向專業大戶、養殖場、合作社、中小型農業企業等適度規模經營主體傾斜，加大補貼補助力度。

切實改善農村金融保險服務

    破解農村金融和農業保險供求匹配難題，促進新型經營主體更好更快發展，需要進一步深化改革，不斷創新制度和政策。

    農村貸款難、農業特色產業保險覆蓋面小，是基層反映較多的問題。從規模經營主體、基層金融機構的情況來看，農村金融保險的供求矛盾可能長期存在。主要有兩個方面：

    一是規模經營主體對貸款和農業保險有更加強烈的需求。

    原因主要有兩點：其一是規模大、投入高。松江家庭農場由于規模適度，所需生產投入不大，家庭現金流可以滿足生產資金需要，貸款需求壓力不大。這本身也是我們推崇家庭農場的一個因素。而在山東，種糧大戶和其他規模經營主體的經營規模往往很大，自有資金嚴重不足，有較強的貸款需求。王成亮前期已經投入土地流轉租金600多萬元、農業機械280多萬元、化肥等農資300多萬元，后期一萬畝旱地的水利設施投入還需要2000多萬元，非常期待能得到貼息貸款支持。齊河縣政中和有機農場租地2000多畝，租期40年，前十年畝租金400元（一次性支付），此后要逐步上調到1000斤小麥，目前已付土地租金800多萬元，建20個大棚投入760萬元，后期1700畝沉沙地的土壤改良和水利設施建設還需要大量投入。其二是自然風險大、潛在損失大。小規模農戶即使全部絕收，損失也不是很大，而規模經營主體則完全不同，他們幾乎把全部身家都壓在農業經營上，一旦出現巨災，打擊可能是毀滅性的，因此，規模主體特別需要農業保險的支持。目前，主要的大田作物和部分養殖業已經有了政策性保險，但一些區域性特色產業保險或者沒有或者剛起步。作為縣域內重要農業產業，齊河和武城的辣椒、蔬菜、食用菌等都沒有保險。齊河縣美東現代農業公司花3600萬建了600個大棚，2012年在德州市開展設施農業保險試點時，公司拿出5萬元為大棚投了保，后來一場大風將部分大棚掀起，獲賠20多萬元，公司更加深感設施農業保險的重要性。

    二是金融保險機構在產品和服務創新方面顧慮重重。

    原因大致也是兩點：其一是農村貸款缺乏有效的抵押和擔保。美東公司的大棚每個投入6萬元，但不能用于抵押，流轉的土地使用權也不能抵押，農業發展資金主要靠自己的羊毛衫廠每年1000多萬元利潤，或以羊毛衫廠來抵押貸款。齊河縣農行行長楊曉立介紹說，種糧大戶的機械設備抵押率只有20%，即價值100萬元的機械設備最多能貸款20萬元。至于生豬、奶牛等，更不能作為抵押物。如果大戶之間聯保貸款，最多也只能貸款20萬元，仍有很大缺口。其二是農業保險發展面臨多方面制約因素。除了自然風險大，操作成本高、程序繁瑣也是保險機構頗感頭痛的事情。中華財險德州支公司王經理介紹，目前農業保險費率偏低，經營風險高，而且由于涉及千家萬戶小農，承保的面積、保費、保額、戶數、投保人、一卡通號等數據都需要逐一核實無誤，工作量太大，公司和政府部門都要投入極大的人力物力，核損定損理賠的壓力很大。財政保費補貼周期長，一般年底前才撥付，而公司此前要按規定提取風險準備金，有可能造成公司現金流中斷。

    破解農村金融和農業保險供求匹配難題，促進新型經營主體更好更快發展，需要進一步深化改革，不斷創新制度和政策。

    一是創新農村貸款擔保抵押方式。

    鼓勵金融機構針對種糧大戶等規模經營主體，開展權屬清晰、風險可控的大型農業機械設備、土地經營權等抵押貸款，適當提高抵押率。鼓勵農業企業為訂單農戶生產性貸款提供擔保，或由企業承貸、農戶使用。建立財政出資的農業擔保公司，為新型農業經營主體特別是種糧大戶提供擔保。引導產業基礎好、經營規模大、帶動能力強、信用記錄好的農民專業合作社開展信用合作。

    二是進一步理順農業保險發展體制機制。

    實行差異化的農業保險扶持政策，把規�；�設施農業以及大型農機具等納入中央財政保險補貼覆蓋范圍，并加大補貼力度。提高中央財政對農業大縣的農業保險保費補貼比例。探索建立政府支持的農業巨災風險補償基金，健全完善相關權益機制，逐步建立農業巨災風險分散機制。